El enfoque integrado como estrategia de las políticas europeas de cohesión: evaluación del efecto aprendizaje en las políticas urbanas en España

Abstract

Los contextos urbanos se enfrentan a una problemática de gran complejidad que requiere de enfoques integrales en la planificación de políticas. Para dar una respuesta eficaz a dichos problemas, se viene adoptando un nuevo policy frame denominado “desarrollo urbano integral y sostenible” que se caracteriza por partir de una concepción de los problemas urbanos desde su complejidad y planteándose el enfoque integrado como la respuesta más adecuada para afrontarlos. Como muestra la literatura sobre análisis y evaluación de políticas públicas, el desarrollo de estrategias integrales de políticas no es fácil y su éxito depende en gran medida de lograr un diseño adecuado, que plantee una propuesta de acción partiendo de una visión holística de los problemas y considerando las sinergias y complementariedades entre todos los elementos de las políticas de los sectores implicados (diagnóstico, agenda, objetivos y actuaciones). En general, se presta especial atención al diseño, ya que, ante problemas tan complejos y multiescalares, se hace necesarios diseños inteligentes de políticas no limitándose a la idea de instrumentos que interactúan para el logro de objetivos, necesitándose un concepto más amplio. En este sentido, definir qué es el enfoque integrado, y en particular, qué elementos son necesarios en el diseño de una estrategia integral de políticas urbanas, es el primer paso necesario para poder medir la integralidad, entendida como rasgo del diseño de estas estrategias. En esta fase de la política es fundamental la coherencia, la consistencia y la congruencia de los diferentes elementos del programa: problemas, objetivos y actuaciones, pero también los procesos de gobernanza. Así, la literatura identifica, al menos, tres dimensiones básicas de las estrategias integrales: enfoque holístico de los problemas; la integración de los diferentes elementos de política: los objetivos, los instrumentos y los actores que participan en su diseño y posterior implementación y un nuevo estilo de gobernanza. Así, partiendo de una perspectiva procesual de la integralidad y de su carácter multidimensional, se plantea como objetivo analizar el grado de integralidad alcanzado en las recientes Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (EDUSI) (2014-2020) puestas en marcha en España. La hipótesis que se trata de comprobar es que la experiencia previa por haber participado en anteriores iniciativas, se asocia a niveles superiores de integralidad, debido al ‘efecto aprendizaje’. Si bien pueden existir otros factores que influyan en la mejora de la integralidad de las EDUSI, como aspectos derivados del propio policy frame, la existencia de manuales, de redes de intercambio de conocimientos, el target territorial, o las capacidades administrativas, el análisis presentado, limita en alguna medida el posible efecto de estos otros factores, al fijarse en aquellos proyectos que al haber repetido en convocatorias anteriores, y dentro de un mismo contexto institucional, tienen cierta experiencia y logran mejores niveles de integralidad. Otra cuestión, no obstante, es la posibilidad de efectos cruzados como, por ejemplo, contar o no con apoyo externo, que puede determinar que la experiencia no sea un factor influyente.